Два способа реформы (1861–1906)

Два способа реформы (1861–1906)

За последнее 50-летие Россия провела две огромные реформы, которых сопоставление естественно представляется взору в настоящее время. Мы говорим об освобождении крестьян в 1861 году и о создании народного представительства в 1906 году. Обе эти реформы связаны некоторой внутренней логикой, ибо с того момента, когда прекратилось крепостное состояние, разбивавшее нацию на два столь резко разграниченные слоя, не было уже никаких оснований лишать страну того необходимого элемента государственности, какой представляет народное представительство в государственных учреждениях.

Итак, казалось бы, что, за разрешением в 1861 году крепостного вопроса проведение народного представительства в служебные при Верховной власти государственные учреждения совершится без особых трудностей. На деле вышло иначе, потому что наш европеизированный образованный класс не мог себе представить народного представительства иначе, как в форме ограничения Царской власти; ограничение же ее постоянно оказывалось и вредным, и невозможным. «Завершение здания» реформы потому у нас несколько десятков лет являлось в виде стремления не завершающего, а разрушающего государственный строй. Так дожили мы до 1906 года.

В 1906 году это дополнение к реформе 1861 года было совершено, и мы увидели страшную разницу между двумя реформами. Насколько велика оказалась первая, настолько слаба вторая.

Нет, конечно, на свете совершенства, и, рассматривая теоретически, можно многое критиковать в реформе 19 февраля 1861 года. Но при всем том, сравнивая ее с крупнейшими историческими реформами как в самой России, так и у других народов, нельзя не признать, — и весь мир это признал, — что реформа 1861 года представила один из величайших образчиков политического и социального устроительства.

Реформа столь сложная и трудная исполнена была с такой справедливостью, с таким искусством, что весь мир мог лишь удивляться подвигу, совершенному Россией. Ни общее течение государственной жизни, ни общий порядок не были потрясены. Дело величайшей важности и трудности было совершено так легко и просто, как будто это был не огромный переворот, а самое обычное текущее государственное дело.

Не ту картину представила реформа 1906 года. Ее задачей было усовершенствование государственного строя, а в результате он принял вид совершенно неопределимый теоретически, а практически не только не стал лучше, а гораздо хуже прежнего. Он порождает борьбу партий за причастие к Верховной власти и в то же время не дает никакой связи выборных людей с народом, так что в этом новом строе ни права Царские, ни права народные не обеспечены, выборные же лица не опираются ни на какую серьезную силу. Законодательное действие вновь созданных учреждений оказалось крайне неудовлетворительно, а политическое их действие столь дефектно, что ему приходится приписать огромную долю ответственности за тот факт, что ныне Россия держится в некотором порядке только благодаря исключительным полномочиям администрации. Неизбежность того или иного изменения этих учреждений составляет общее убеждение, и доверие к прочности этого порядка вещей едва ли где существует. Вообще если реформа 1861 года создала сразу нечто незыблемое и бесповоротное, то реформа 1906 года, наоборот, дала нечто постоянно зыблющееся и тянущее страну к двум диаметрально противоположным построениям государства.

Эта резкая разница в характере и качествах реформ 1861 и 1906 годов невольно бросается в глаза. От чего же она зависит? Причин, конечно, много. Но наряду со внешними условиями имеется еще одно, о котором никто не думает и которое, однако, имеет в высшей степени важное значение.

В 1861 году мы сознали, что нельзя ведомственным путем вести реформу, изменяющую положение страны по существу. В 1861 году были попытки Министерства внутренних дел взять всю реформу в свои руки, но эти попытки были быстро пресечены, и для дела, имевшего учредительный характер, создано специальное учреждение, а именно Особый, или Главный, комитет, начавший действия под личным председательством Носителя Верховной власти[146], а потом до конца оставшийся под Его непосредственным наблюдением. Этот специальный Комитет, хотя и был составлен из лиц, по большей части находившихся на службе, не был междуведомственным. Члены его работали не по указанию своих министров, не под их контролем, а совершенно самостоятельно, по указаниям и под контролем самого Государя Императора. Это центральное учреждение, созданное специально на предмет данной реформы, получило и свои особые органы (как редакционные комиссии), и опору по всей России — Губернские комитеты из членов того самого сословия, которого права и интересы задевались реформой. В довершение практичности в постановке дела, мнения этих комитетов и их депутатов, вызываемых в Петербург, были чисто совещательными. Итак, для национального учредительного дела был дан особый учредительный орган, как бы некоторое временное ведомство.

Что касается обычных ведомств, то они являлись лишь подсобными силами. К ним государство обращалось лишь в тех случаях, когда исполнение учредительной реформы требовало содействия общих учреждений.

Этот путь реформы был безусловно правилен как теоретически, так и практически. Совершенно понятно, что учредительная реформа не может быть хорошо исполнена общими ведомственными государственными учреждениями, приспособленными для текущих дел. Можно сказать, что чем лучше поставлены государственные ведомства, тем менее они способны к работам учредительным, которые всегда требую особого органа.

Если учредительная задача является в момент разрушения прежнего государства, то появляются учредительные собрания, выбранные народом. Если же, как это было в 1861 году в России, учредительная реформа проводится самой Верховной властью государства, то ей самой приходится создать специальный учредительный орган. Так и поступили в 1861 году. И вот почему оказались так удачно, прекрасно подобраны члены этого учредительного комитета, в котором нашли место все лучшие силы, существовавшие тогда в стране.

Не так пошло дело в 1906 году. Реформа первостепенной важности, реформа, при всякой ошибке исполнителей способная потрясать Верховную власть государства, была исполнена чисто ведомственным путем, средствами общих правительственных учреждений, по самому характеру своему пригодных лишь к задачам отдельных ведомств. Новое построение, затрагивающее самые интимные отношения Царя и народа, было отдано в руки бюрократических канцелярий.

Все, знающие подробности совершения этой работы, не требуют напоминания о том, какими неопытными молодыми чиновниками, иной раз наспех, определялись отношения Царя и народа и права Верховной власти. Лишь для образчика вспомним, что только уже в последней инстанции, за несколько дней до опубликования, был исправлен такой невероятный пробел, как неупоминание о подчинении Государю Императору вооруженных сил Империи. И вся эта работа, решавшая судьбы Царя и народа, совершалась в величайшей канцелярской тайне, в которую не могли проникнуть даже сами лица, состоявшие на службе, или наиболее серьезные представители публицистики. В результате и получилась система учреждений, какую мы теперь имеем.

Если бы у нас не было ни несчастной войны, ни бунта, окрещенного революцией, то уж одного этого способа учредительной работы было бы достаточно для того, чтобы результаты получились так или иначе несоответственные цели. И наоборот, если бы предположить, что выработка учреждений в 1906 году при всех прочих неблагоприятных условиях совершалась тем способом, как дело было двинуто в 1861 году, то, конечно, получилось бы нечто гораздо более совершенное.

Без сомнения, при этом созыв Государственной Думы последовал бы на год или полтора позднее, но ведь и это не принесло бы ничего, кроме пользы. Преждевременный созыв Думы только поддержал и раздул революционное брожение в стране и подорвал во мнении народа самый принцип нового учреждения, что, быть может, вовсе не худо с точки зрения ведомственной бюрократии, но с точки зрения государственности, с точки зрения пользы Верховной власти и народа — представляет явление самое печальное, чреватое последствиями неурядиц и смут.

Вот едва ли не существеннейшая причина неудач законодательства 1906 года. Вот отчего работа его доселе остается незаконченной, а только начатой, и притом крайне запутанной. Но если нам будет когда-либо предстоять коренное исправление работы 1906 года, то для избежания дальнейших неудач нам должно оглянуться на опыт 1861 года и поставить выработку реформы представительства на тот же вневедомственный путь, как в 1861 году, и как всегда бывает при всякой общей учредительной реформе.