Правовые недоразумения
Правовые недоразумения
Запрос Государственного Совета 24 марта протекал при особенно повышенной температуре споров, обусловленной по преимуществу обстоятельствами, стоявшими за кулисами законодательства. Но прения эти имеют и сами по себе очень важное содержание, которое ни на волос не потеряло бы своего значения, если бы вокруг них не было никаких обостряющих обстоятельств. Дело в том, что эти разногласия между правительством и Государственным Советом обнаружили перед русским юридическим сознанием с неведомой дотоле ясностью крайнюю неопределенность государственного строя, установившегося у нас с 1906 года.
Для нас это не новость. Мы указывали этот факт с самого начала действия новых учреждений. Мы говорили, что наш новый строй оставляет в неясности главнейшую основу государственности, то есть точный характер Верховной власти, а этот недостаток неизбежно должен отражаться неопределенностью во взаимоотношениях высших государственных учреждений, в результате чего столь же неизбежно должна являться борьба между ними за власть. Главная же цель какого бы то ни было государственного строя состоит именно в том, чтобы предупредить возможность борьбы за власть посредством ясного определения компетенции всех учреждений и их общей подчиненности Верховной власти. Когда конституция страны этого не достигает, это значит, что она не достигает самой основной цели государственности.
Мы много раз указывали, что наш строй 1906 года грешит именно этим недостатком, вследствие чего борьба за власть составила характеристическую черту в истории этих новых учреждений. Все три Думы полны стремлений к захватному расширению своих прав. А теперь самый, в сущности, простой вопрос о западнорусском земстве неожиданно создал ожесточенный спор о взаимных правах между Советом Министров и Государственным Советом.
Этот случай замечателен в особенности потому, что борьба учреждений проявилась на этот раз в наиболее консервативных из них. Государственный Совет и Совет Министров суть учреждения, наиболее проникнутые стремлением к законности, наиболее далекие от «захватных» стремлений, и вот, когда мы видим, что даже такие столпы законности и порядка приходят в непримиримое столкновение при определении взаимных прав, то, полагаем, и для наименее внимательного ума должно стать ясным, что мы были правы в нашей критике учреждений 1906 года.
В происшедшем на сей раз споре могли быть, между прочим, и личные соперничества, на которые жадно набрасывается публика, всегда склонная объяснять все столкновения какими-либо личными причинами.
Но было бы не только несправедливо, а даже нелепо становиться на эту точку зрения в истории запроса 24 марта. Перед всеми нами находится налицо аргументация лучших юристов Государственного Совета и Совета Министров, которые защищали каждый свою точку зрения в высшей степени солидной аргументацией. Мы воспроизвели эти споры П.А. Столыпина, И.Г Щегловитова, Н.С. Таганцева, В.Ф. Дейтриха, Д.Д. Гримма, М.М. Ковалевского (Московские Ведомости, №№ 77, 78, 79). Всякий желающий может убедиться, что все они, кроме ораторских украшений или фехтовки, делают самый обстоятельный анализ закона, входят в самые серьезные его истолкования, и в результате что же? В этом великолепном турнире опытнейших юристов не оказывается победителя, и в результате приходится признать, что наивысшие наши государственные установления не могут сами утвердительно определить характер строя, в котором живут и действуют с 1906 года.
Государственный Совет, как видно из его запроса, считает незыблемым правило, что никакой закон, согласно статье 86 Основных законов, не может быть представлен Государю Императору без предварительного одобрения законодательных учреждений, и, казалось бы, это совершенно ясно. Между тем Совет Министров представил Государю в порядке 87 статьи закон, только два дня назад отвергнутый Государственным Советом, и это действие не признает незакономерным. Председатель Совета Министров объясняет, что дело совершено во время отсутствия законодательных учреждений, которые были распущены на три дня именно для того, чтобы явилась возможность действия по статье 87. Государственный Совет считает и это действие незакономерным, так как для применения 87 статьи требуются какие-либо чрезвычайные обстоятельства, которых вовсе не было в течение двух дней, прошедших между отвержением законопроекта и применением 87 статьи. Однако Совет Министров и некоторые члены Государственного Совета доказывают, что во всем этом нет ничего «незакономерного». Хороши или плохи действия правительства, но право роспуска Думы и Совета во всякое время и без объяснения причин бесспорно, а потому пользование этим правом не составляет чего-либо «незакономерного». Что касается чрезвычайности обстоятельств, вызывающих применение статьи 87, то о ней никто не вправе судить, кроме правительства, и ошибается оно или нет, но законодательные учреждения не имеют права входить в обсуждение этого. Рекомендуем читателям просмотреть в упомянутых №№ 77, 78 и 79 Московских Ведомостей речи министра юстиции или В.Ф. Дейтриха, и они убедятся, что все это совершенно бесспорно доказано сторонниками правительственной меры. Как бы ее ни судить с какой-нибудь иной точки зрения, но ничего незаконного она не содержит, а потому не дает места запросу, и тем более становится интересным вопрос о точных размерах прав законодательных учреждений.
Этот вопрос выступает тем ярче, что со стороны Совета Министров была высказана совершенно не предусматриваемая доселе точка зрения на право запросов вообще. «Я твердо убежден, — заявил председатель Совета Министров, — что законодательные учреждения не вправе предъявлять запросов
Совету Министров как учреждению, не подчиненному Правительствующему Сенату». Эта точка зрения была особенно развита В.Ф. Дейтрихом и составила предмет больших споров. Особенно сильно ее оспаривал Д.Д. Гримм, указывающий, что при таком толковании право запросов суживается почти до полного упразднения. А между тем по тексту закона П.А. Столыпин и В.Ф. Дейтрих могут очень отстаивать свой тезис. Текст статьи 108 гласит: «Государственному Совету и Государственной Думе в порядке, их учреждениями определенном, предоставляется обращаться к министрам и главноуправляющим отдельными частями, подчиненным по закону Правительствующему Сенату, с запросами по поводу таких последовавших с их стороны или подведомственных им лиц и учреждений действий, кои представляются незакономерными».
Весь вопрос в том, к кому относится и что означает выражение «подчиненных Сенату»? Совет Министров понимает так, что запросы можно обращать только учреждениям, подчиненным Сенату. Д.Д. Гримм, наоборот, думает, что это выражение относится только к некоторой доле «главноуправляющих», — именно тем, которые подчинены непосредственно Сенату, в противоположность другим, которые подчинены министрам и за которых поэтому отвечают сами министры.
Кто прав в истолковании закона? Нельзя не признать известной солидности министерского толкования, тем более, что В.Ф. Дейтрих указал по крайней мере один случай, когда предъявление запроса Совету Министров явно немыслимо, ибо по закону в Совете (статья 5 учреждения Совета Министров) может председательствовать и сам Государь Император… Но со своей стороны Д.Д. Гримм указывает, что если принять советское толкование закона, то право запроса превращается почти в ничто, ибо стоит какому-либо министру испросить для вводимой им меры санкцию Совета, и принимаемая им мера тем самым становится недоступной запросу. Это возражение при всей своей силе не в состоянии, однако, подорвать толкования В.Ф. Дейтриха, ибо из текстов закона вовсе не видно, чтобы узаконения 1906 года имели в виду давать законодательным учреждениям столь широкие права запроса, как это доселе было принято думать.
В общем, положение получается очень недоуменное. По смелой и сжатой формулировке самого председателя Совета Министров, инкриминируемое действие состояло в том, что председатель Совета Министров «поднес на Высочайшее утверждение во время перерыва занятий законодательных учреждений, — перерыва, к тому же созданного самим правительством, — обширный закон, только что перед тем отклоненный Государственным Советом». И вот это деяние, по толкованию правительства, вполне законно, а следовательно, может быть повторено в каждую минуту, когда правительство по своим соображениям признает это нужным.
Д.Д. Гримм возражает: «Если никаких ограничений дискреционного усмотрения в применении 87 статьи нет, то что же выйдет, когда закон, введенный правительством посредством роспуска Думы и Совета и применения 87 статьи, будет через два месяца снова отклонен Думой и Советом? Тогда, очевидно, можно сделать снова перерыв заседаний на три дня или на три часа и снова ввести закон по 87 статье, и так хоть до бесконечности. Но при этом где же гарантия, что значение законодательных учреждений не будет сведено к нулю?»
Вопрос, конечно, очень серьезный. Но не менее серьезно можно спросить: где же точные законные указания на то, чтобы новый строй 1906 года хотел дать законодательным учреждениям значение большее, чем заблагорассудит им давать правительство? Таких указаний в бесспорном смысле узаконений 1906 года не могли найти критики правительственной меры.
Естественно, что в возражениях членов Государственного Совета проскальзывает после всего этого вопрос: если взаимные права учреждений таковы, то что же это за строй у нас имеется? В предположениях левых фракций Государственной Думы он считался недоделанным парламентаризмом, который требуется довести до чистого парламентаризма. По категорическим заявлениям членов правительства он и не составляет парламентаризма, и не должен быть в него превращаем.
По всестороннему анализу статей закона, произведенному во время этого столкновения, оказывается, что действительно у нас нет и тени парламентаризма. Но как же определить действующий строй? Ответ на это мы уже не находим в прениях, и нам придется постараться как-нибудь разобраться в этом вопросе собственными усилиями.